ar-net.ruОбъемы и характер реконструкции и ремонта жилищного фонда зависят от его технического состояния, морального износа, экономической, градостроительной и демографической ситуаций, прогнозов их изменения в ближайшие десятилетия.
С начала 90-х годов объемы ремонтно-реконструктивных работ в Российской Федерации устойчиво растут. Объектом особого внимания в этой области стал фонд жилых домов, построенных по типовым проектам первого поколения в 50 - 60 годы. Вопросам его сохранения, обновления посвящена разработанная по заданию Правительства Российской Федерации подпрограмма "Реконструкция жилых домов первых массовых серий" Государственной целевой программы "Жилище". Реализация данной подпрограммы и аналогичных территориальных программ ведется в десятках городов России. В процесс обновления жилищного фонда вовлечены сотни тысяч граждан, административные и архитектурно-строительные органы управления, проектные и строительные организации, кредитно-финансовые структуры. Гарантией удовлетворения интересов всех сторон и защиты их прав является правовое регулирование процессов реконструкции жилищного фонда и серьезная разъяснительная и социологическая работа с населением. Она позволяет не только выявить потребительские требования граждан к жилищам, но и создать обстановку заинтересованного сотрудничества всех участников процесса реконструкции. Правовые коллизии, приводящие зачастую к затягиванию и срыву сроков организационных и ремонтно-строительных мероприятий по обновлению жилищного фонда, возникают в связи с отсутствием или неправильным применением правовых норм, регламентирующих вопросы переселения, временного отселения, возмещения материального и морального ущерба, социальных норм заселения, правильной трактовки основных понятий, используемых в рассматриваемой области, и т.п.
* * *
Настоящие Методические рекомендации разработаны на основе законодательных и других нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов, содержат общие положения и требования к созданию системы правового регулирования подготовки и разработки проектно-сметной документации, организации и проведения ремонтно-реконструктивных работ, выселения и переселения граждан, проживающих в реконструируемых и ремонтируемых зданиях.
Рекомендации имеют межведомственный характер, касаются прав и обязанностей физических и юридических лиц с целью обеспечения социальных гарантий в области жилищных и имущественных прав граждан, совершенствования отношений участников реконструкции жилых домов различных форм собственности.
Работа содержит рекомендации по регулированию основных правовых ситуаций, которые возникают между участниками процесса реконструкции. В качестве практических материалов-аналогов помещены ссылки на законодательные акты, постановления, распоряжения и иные документы (или выдержки из них) законодательных и исполнительных органов различного уровня, обеспечивающие защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и юридических лиц и регламентирующие их взаимоотношения и ответственность. В качестве приложений приводятся примеры оформления типизированных договоров, обязательств и других документов, регулирующих отношения заказчиков (инвесторов), исполнителей и пользователей результатами ремонтно-реконструктивных работ в условиях рыночной экономики. В этих документах показаны правовые возможности защиты интересов всех участников процесса сохранения и обновления жилищного фонда, включая квартиросъемщиков и членов их семей, собственников жилищного фонда, производителей работ, заказчиков, инвесторов, эксплуатационников, властных структур.
В качестве справочного материала дан перечень основных нормативно-правовых актов федерального уровня, относящихся к организации и проведению ремонтных работ и работ по реконструкции жилых зданий. Работа не содержит рекомендаций по совершенствованию этих федеральных законов и положений. Она направлена на их развитие и использование с учетом местных условий и особенностей проведения мероприятий по сохранению и обновлению жилищного фонда.
* * *
Методические рекомендации предназначены для использования физическими и юридическими лицами, участвующими в реконструкции и ремонте жилищного фонда, законодательными и административными органами республик, краев, областей, городов и муниципальных округов при формировании законодательно-правовой базы обновления жилищного фонда на своих территориях.
2. Общие положения
Территориальные правовые и нормативные документы, регламентирующие и регулирующие права и обязанности участников процесса реконструкции жилищного фонда, должны разрабатываться и использоваться в развитие действующих федеральных законов, положений и других нормативно-правовых актов и не могут входить с ними в противоречие.
Перечень основных законодательных и распорядительных актов Российской Федерации в области правовых отношений в строительстве приведен в Приложении 1.
Формы территориальных правовых и нормативных документов, порядок их разработки и принятия определяются органами управления территории (региона).
Правовое регулирование отношений участников процесса реконструкции жилищного фонда на всех его стадиях осуществляется в соответствии со статьями 25, 40 и 72 Конституции Российской Федерации, Жилищным кодексом РСФСР, Гражданским кодексом Российской Федерации (преимущественно часть II), Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" (разделы I - IV), законодательством о местном самоуправлении, а также на основании нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Нормативно-технической базой правового регулирования в сфере реконструкции жилищного фонда являются строительные нормы и правила (СНиП), государственные стандарты Российской Федерации в области строительства, документы системы ценообразования, сертификации и лицензирования в строительстве, ведомственные и территориальные строительные нормы и акты. Перечень строительных норм и правил и ведомственных строительных норм в области реконструкции и ремонта жилищного фонда приведен в Приложении 2.
Взаимодействие участников инвестиционного процесса по реконструкции и ремонту осуществляется, как правило, на договорной основе. Договора, заключаемые между участниками реконструкции и ремонта объектов жилищного фонда, должны предусматривать защиту прав и интересов обеих сторон, их взаимные обязательства и санкции за невыполнение данных обязательств. Отсутствие правовых коллизий и споров в процессе выполнения сторонами договорных обязательств гарантируется полнотой и правильностью описания и оформления этих обязательств в договоре.
Терминологической базой правовых отношений в сфере реконструкции и ремонта жилищного фонда являются термины и определения, включенные в состав строительных норм и правил, ведомственных и территориальных строительных норм, а также федеральные и территориальные нормативные правовые акты.
Перечень основных терминов и определений, включенных в состав строительных норм и правил, ведомственных строительных правил и относящихся к сфере реконструкции жилищного фонда, приведен в справочном Приложении 3.
3. Территориальное регулирование отношений по защите прав граждан в сфере реконструкции и ремонта жилищного фонда
В качестве территориального нормативного правового акта, регламентирующего отношения по защите прав физических и юридических лиц в сфере реконструкции и ремонта жилищного фонда, рекомендуется принять территориальный Закон "О защите прав граждан при сохранении и обновлении жилищного фонда" (далее - Закон).
Закон принимается на основании Конституции Российской Федерации, законов Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, соответствующих законов и других нормативных правовых актов субъекта Федерации и не может входить с ними в противоречие.
Основной целью Закона является регулирование отношений по защите прав физических и юридических лиц, а также органов власти и должностных лиц, участвующих прямо или косвенно в принятии и реализации решений по реконструкции и ремонту жилых домов, кварталов, архитектурно-градостроительных образований.
Законом должны устанавливаться права граждан на:
получение информации о планируемых, проектируемых и осуществляемых мероприятиях по сохранению и обновлению объектов жилищного фонда;
участие в процессе разработки предложений и подготовки проектов до принятия акта о их реализации;
независимую экспертизу проектов;
участие в обсуждении планов и проектов преобразования территории и находящихся на ней объектов жилищного фонда, элементов благоустройства.
Одновременно Законом устанавливаются обязанности органов власти и должностных лиц по обеспечению перечисленных выше прав граждан, порядок осуществления гражданами своих прав, общий порядок рассмотрения вопросов и принятия решений в органах власти территории и органах власти входящих в нее административно-территориальных единиц.
Закон должен определять порядок защиты прав юридических лиц, принимающих и реализующих градостроительные решения, связанные с сохранением и обновлением жилищного фонда, порядок согласования частных интересов граждан, местных, районных, городских и территориальных интересов с целью определения и правового закрепления социально значимых приоритетов, которые кладутся в основу ремонтно-реконструктивной деятельности на территории.
В территориальном Законе должны быть определены механизмы реализации защиты приоритетных направлений в области реконструкции и ремонта жилищного фонда, обязанности органов администрации по выработке и принятию в пределах их компетенции актов, положений, инструкций и других документов, позволяющих реализовать все положения Закона.
В качестве аналога территориального Закона в рассматриваемой области может быть рекомендован Закон N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве", принятый Московской городской Думой 25 июня 1997 года.
Для практической реализации положений Закона законодательным и административным органам территории (субъекта Федерации, города, района), а также органам местного самоуправления рекомендуется разработать и ввести в действие в пределах своей компетенции акты, устанавливающие порядок и формы осуществления мероприятий по защите прав и выполнению обязанностей участников реконструкции жилищного фонда, о штрафных санкциях за правонарушения в этой сфере, определении размеров морального и материального ущерба, инвестиционной деятельности и размерах стоимости прав инвестирования, регистрации прав собственности на дополнительные площади (помещения), получаемые в результате реконструкций зданий. Одновременно должны быть разработаны и утверждены в установленном порядке методики расчета компенсационных выплат гражданам в связи с проведением ремонтно-строительных работ, стоимости права инвестирования, инструкции о порядке оформления документов, проведении конкурсов, переселении и временном отселении жильцов, размерах платы за пользование помещениями в переселенческом фонде и т.д. Ниже приводятся рекомендации по обеспечению защиты прав и выполнению обязанностей физических и юридических лиц при осуществлении наиболее распространенных мероприятий по реконструкции объектов жилищного фонда.
3.1. Реконструкция и капитальный ремонт жилого здания, находящегося в муниципальном жилищном фонде
Решение о проведении реконструкции или капитального ремонта принимается муниципалитетом на правах основного собственника, которому принадлежит большая часть здания. При этом поименное согласие жителей на проведение ремонтно-реконструктивных мероприятий не требуется, если соблюдено условие, что пристройки и надстройки, возводимые при реконструкции, не окажут отрицательного влияния на использование жильцами своих квартир. Во избежание социальных и правовых конфликтов все жители реконструируемого (ремонтируемого) дома должны быть проинформированы о планируемых в нем ремонтно-реконструктивных мероприятиях. С этой целью рекомендуется довести до сведения каждого ответственного квартиросъемщика письменную информацию, в которой освещаются следующие вопросы:
характер планируемых мероприятий (надстройка, пристройка, устройство балконов, лоджий, веранд, галерей и т.д.);
мероприятия по повышению эксплуатационных качеств здания (утепление наружных ограждений, улучшение звукоизоляции, шумозащиты и вентиляции помещений и т.п.);
модернизация инженерного оборудования (устройство лифта, мусоропровода, домофона, замена систем отопления, горячего и холодного водоснабжения, газовых водонагревателей, кухонных плит, оснащение систем регулирующими устройствами и счетчиками потребления тепла, воды, газа и т.д.);
организационная схема проведения реконструкции или капитального ремонта (с временным отселением или без такового, посекционное проведение работ или одновременно во всем доме и т.д.);
общая продолжительность ремонтно-строительных работ по дому в целом и по отдельным секциям, если работы проводятся посекционно;
адреса и телефоны должностных лиц или членов инициативной группы, которые должны предоставить в случае необходимости более подробную информацию, ознакомить с проектом, принять предложения, заявления или жалобы жильцов.
В целях ограничения круга лиц, участвующих в рассмотрении вопросов, связанных с обеспечением прав граждан, проживающих в реконструируемом (капитально ремонтируемом) доме, рекомендуется создать из их числа инициативную группу, которая должна представлять интересы жителей дома в согласительных комиссиях, информировать их об отдельных мероприятиях в ходе работ (временное отключение инженерных систем, необходимость обеспечения доступности квартир для проведения работ, требования техники безопасности и т.п.).
Для четкой регламентации прав и обязанностей жителей дома и муниципального органа, выступающего в роли заказчика, рекомендуется заключить между каждым квартиросъемщиком и заказчиком договор на оказание взаимных услуг с достаточно подробным описанием обязательств сторон на период проведения ремонтно-строительных работ. Форма и содержание договора могут быть заимствованы из рекомендуемого Приложения 4.
В случае проведения реконструкции или капитального ремонта дома с временным отселением жильцов рекомендуется заранее (срок определяется органом местного самоуправления) создать инициативную группу, через которую под расписку довести до сведения каждого квартиросъемщика информацию о сроках и условиях переселения, продолжительности проживания в переселенческом фонде, условиях оплаты за нанимаемое (арендуемое) и приватизированное жилье и оказываемые коммунальные услуги. Информация должна также содержать сведения о характере планируемых ремонтно-реконструктивных мероприятиях (см. выше).
В рассматриваемом случае рекомендуется отразить в договорах между муниципальной властью и ответственными квартиросъемщиками ответственность владельца дома за соблюдение сроков, полноту и качество выполнения работ, а квартиросъемщиков - за соблюдение правил эксплуатации временно предоставляемых им жилых помещений.
При осуществлении реконструкции с частичным отселением жителей (например, с отселением квартир верхнего этажа, при надстройке дома с использованием крупногабаритных или большегрузных конструктивных элементов) в отношении каждой из групп жильцов (отселяемых и неотселяемых) могут быть использованы соответствующие приведенные выше рекомендации.
В случае проведения реконструкции, капремонта или сноса жилого дома с предоставлением его жильцам новых жилых помещений защита прав граждан должна обеспечиваться правовым актом, принимаемым территориальным законодательным или административным органом в виде "Положения о порядке и условиях предоставления жилых помещений при расселении граждан из домов, подлежащих сносу, реконструкции или капитальному ремонту". В качестве аналога рекомендуется использовать соответствующее Положение, принятое Челябинской городской Думой (Приложение 5).
3.2. Реконструкция и капитальный ремонт жилого дома, принадлежащего сообществу собственников жилья (кондоминиуму) или жилищно-строительному кооперативу
Решение о необходимости проведения реконструкции или капитального ремонта дома, принадлежащего кондоминиуму (ЖСК), принимает его Правление или общее собрание на основании материалов технического обследования, выполняемого за средства этого жилищного товарищества.
В случае, когда состояние отдельных конструкций или дома в целом угрожает жизни и здоровью людей, муниципальные власти вправе принудить Правление товарищества к проведению капитального ремонта. Это положение должно быть отражено в правовом акте, принимаемом законодательным органом территории, регламентирующим порядок проведения реконструкции и ремонта жилищного фонда на данной территории.
Для обеспечения прав граждан, проживающих постоянно или временно в реконструируемом (ремонтируемом) доме, рекомендуется: