ar-net.ru Реализация Программы предполагает поэтапное создание и развитие системы безопасности полетов, обеспечивающей постоянное снижение аварийности и минимизацию ущерба от авиационных происшествий до уровня, достигнутого в передовых авиационных державах.
В деятельности по предотвращению авиационных происшествий существенное значение имеют системность соответствующих мероприятий, их нормативно-правовое, материально-техническое, информационно-аналитическое и технологическое обеспечение, а также научное обеспечение изучения сложных проблем высокой аварийности (таких, например, как проблемы проявления человеческого фактора во всех элементах авиационной системы, проблемы оценки и определения уровня допустимого риска ее функционирования и др.). Реализация цели создания системы безопасности полетов, учитывающей весь круг указанных проблем, эффективно достигается только при применении программно-целевого подхода.
Таким образом, эффективное решение проблемы обеспечения безопасности полетов должно осуществляться с применением инновационных подходов путем преобразования существующей системы безопасности полетов в систему управления безопасностью полетов. Характер проблемы требует долговременной стратегии и организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации материальных, интеллектуальных и научно-производственных ресурсов, обеспечиваемых применением программно-целевого метода.
Непрограммный вариант решения проблемы высокой аварийности в государственной авиации в рамках ведомственных полномочий и функций не обеспечит комплексного решения организационных, методических, программно-технологических и технических вопросов создания единой системы управления безопасностью полетов.
Риски, связанные с решением задач непрограммным методом, определяются невозможностью обеспечения должной координации действий нескольких федеральных органов исполнительной власти и организаций Российской Федерации, в ведении которых находятся авиационные структуры государственной авиации, что приведет к неоправданному расходованию бюджетных средств. Одновременно усилятся риски разобщенности ведомственных ресурсов и подходов к методологии создания систем мониторинга, ситуационного анализа, прогнозирования состояния авиационных систем и информационно-аналитического обеспечения органов управления авиационными структурами в области безопасности полетов.
Разработка и внедрение единой системы управления безопасностью полетов без использования программно-целевого метода не позволят применить современные подходы к обеспечению приемлемых уровней безопасности, сделают невозможным выполнение задач, связанных в том числе с созданием единого (интегрированного) для всей государственной авиации информационного ресурса, модернизацией системы сбора, обработки, анализа полетных данных и выявлением опасных факторов, а также с выработкой и представлением на этой основе органам управления авиационными структурами обоснованных рекомендаций по предотвращению авиационных происшествий.
Кроме того, недостатками и издержками подхода без использования программно-целевого метода являются:
сложность определения приоритетных направлений, рациональной последовательности необходимых работ и обоснованного распределения ресурсов в процессе создания системы управления безопасностью полетов;
отсутствие эффективных механизмов контроля полноты и качества выполнения комплекса необходимых мероприятий и оперативного управления ходом их реализации;
усложнение механизма привлечения ведущих научных учреждений для организации и проведения системных исследований, а также координации этих исследований по целям, задачам, срокам и конечным результатам.
Разработка и реализация мероприятий Программы требуют оценки и ранжирования как существующих, так и будущих рисков возникновения авиационных происшествий, сравнительного анализа технико-экономической эффективности планируемых мероприятий и четкого определения промежуточных, этапных и конечных целей для разработки единой для воздушных судов государственной авиации федеральной целевой программы, поскольку внепрограммные варианты приведут к неоправданному увеличению объема финансирования и могут поставить под сомнение само решение проблемы высокой аварийности.
Следует иметь в виду, что закупки новой дорогостоящей авиационной техники, запланированные в рамках государственной программы вооружения, и ее освоение авиационными структурами увеличат ущерб от одного авиационного происшествия в 4 - 6 раз, а необходимое увеличение среднего годового налета летного состава с 20 - 30 часов до минимально обоснованных норм, составляющих 100 - 120 часов (нормы конца 1980-х годов), даже при отсутствии роста численности парка воздушных судов приведет к росту количества авиационных происшествий до 60 - 80 в год и соответствующему увеличению числа потерянных человеческих жизней. В этих условиях при сохранении существующей системы обеспечения безопасности полетов среднегодовой ущерб от авиационных происшествий возрастет и к 2015 году может составить 24 - 30 млрд. рублей в год. Существенное снижение степени указанных рисков достигается опережающим созданием системы управления безопасностью полетов в рамках программно-целевого метода, позволяющего увязать по времени необходимые мероприятия и скоординировать их с государственной программой вооружения.
Преимущество программно-целевого метода обеспечивается путем создания эффективного единого инструмента на основе системно-целевого принципа построения Программы, в соответствии с которым ее структура определяется стратегическими целями и приоритетными направлениями в области обеспечения безопасности полетов. Программа, разработанная на основе указанного принципа, нацелена на достижение планируемого приемлемого уровня безопасности полетов путем совершенствования существующей системы безопасности полетов и преобразования ее в систему управления безопасностью полетов с развитой системой мониторинга и ситуационного анализа в целях выработки управленческих решений.
При реализации Программы обеспечивается широкое участие значительного числа научно-исследовательских, производственных, испытательных, эксплуатирующих и надзорных организаций, а также координация организационных, технических и методических вопросов.
Таким образом, учитывая масштабность и комплексный характер проблемы, а также значительность возможных рисков при реализации поставленных задач непрограммными методами, целесообразно осуществлять разработку и внедрение системы управления безопасностью полетов в рамках Программы с использованием программно-целевого метода, обеспечивающего комплексную реализацию мероприятий в соответствии с задачами, ресурсами и сроками реализации Программы.
Реализация мероприятий Программы может предусматривать 2 сценария действий в зависимости от распределения объема финансирования ее мероприятий по годам.
Мероприятия I этапа Программы финансируются в объеме 1500 млн. рублей и имеют целью создание научно-методологических основ, структурных и проектно-технологических решений, обеспечивающих реализацию мероприятий II этапа, а также уточняют и фиксируют принципы функционирования создаваемой системы управления безопасностью полетов. Следовательно, мероприятия I этапа Программы должны быть обеспечены необходимым финансированием в полном объеме.
Основной объем финансирования (9500 млн. рублей) приходится на мероприятия II этапа Программы, реализация которых предусмотрена с 2012 по 2015 год. В рамках этого этапа особое значение имеют мероприятия, которые определяют сроки начала функционирования 1-й очереди единой информационно-аналитической системы, телекоммуникационной системы и пилотного проекта автоматизированной системы контроля и которые будут проведены в 2012 - 2013 годах. При этом нужно иметь в виду, что в 2014 - 2015 годах необходимо завершить создание системы управления безопасностью полетов и выполнить мероприятия, обеспечивающие в дальнейшем ее эффективную работу и развитие.
В зависимости от объема финансирования с 2012 по 2013 год реализация мероприятий Программы будет развиваться по одному из 2 возможных сценариев.
В соответствии с первым сценарием при финансировании программных мероприятий в 2012 - 2013 годах в объеме 3000 млн. рублей, в том числе в 2012 году - 1500 млн. рублей и 2013 году - 1500 млн. рублей, выполняются мероприятия, предусмотренные приложениями N 1 - 3.
При финансировании в минимально необходимом объеме 2400 млн. рублей (в 2012 году - 1100 млн. рублей и 2013 году - 1300 млн. рублей) согласно 2-му сценарию соответственно уменьшится и объем выполнения мероприятий Программы, запланированных на этот период.
Второй сценарий позволит:
выполнить строительство и реконструкцию зданий и помещений для размещения оборудования единой информационно-аналитической системы, автоматизированных систем контроля и автоматизированных рабочих мест пользователей на 7 процентов (вместо 21 процента при финансировании по 1-му сценарию);
начать внедрение пилотного проекта автоматизированной системы контроля и основных элементов единой информационно-аналитической системы с установкой автоматизированных рабочих мест пользователей (1 - 2 процента), планируемых для создания в ходе реализации Программы (вместо 11 процентов);
провести строительство и реконструкцию зданий и помещений, закупку и размещение оборудования коммуникационных узлов и транспортных сетей связи единой информационно-аналитической системы (3 процента вместо 29 процентов);
обеспечить выполнение 30 процентов работ по созданию программных средств ситуационного моделирования и анализа особых ситуаций в полете, приводящих к авиационным происшествиям (вместо завершения работ по созданию программного комплекса ситуационного моделирования и анализа особых ситуаций в полете);
внедрить не более 20 процентов запланированных по 1-му сценарию средств и систем, повышающих объем, оперативность и качество выполнения мониторинга основных элементов авиационной системы.
В случае реализации 2-го сценария помимо очевидной необходимости увеличения объема финансирования Программы с 2014 по 2015 год до 7100 млн. рублей (вместо 6500 млн. рублей по 1-му сценарию) возникают следующие риски в достижении целей Программы:
невозможность завершения мероприятий Программы в рамках установленного предельного объема финансирования (11000 млн. рублей) из-за инфляционных процессов;
увеличение в 2014 - 2015 годах необходимого объема средств и поставок оборудования до значений, которые могут превысить возможности существующих производственных мощностей предприятий промышленности.
Таким образом, при сокращении объема финансирования мероприятий Программы в 2012 - 2013 годах усиливаются риски смещения сроков окончания реализации мероприятий Программы на 2016 год. Уменьшение объема финансирования в этот период до уровня 2000 млн. рублей и ниже приведет к невозможности выполнения Программы в установленные сроки и переносу ее окончания на более поздний период (2016 - 2017 годы), вследствие чего она потеряет динамику, опережающую темпы перевооружения государственной авиации, что в конечном итоге нанесет существенный ущерб обороноспособности и национальным интересам Российской Федерации.
Следует учитывать, что реализация Программы позволит в 1,5 - 2 раза снизить относительные показатели аварийности и уменьшить количество жертв авиационных происшествий. После 2015 года такое снижение аварийности будет ежегодно предотвращать ущерб в размере 12 - 15 млрд. рублей, что превышает общую стоимость Программы.
Очевидно, что финансирование Программы в объеме, обеспечивающем 1-й сценарий реализации ее мероприятий, является предпочтительным.
II. Основные цели и задачи Программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей
Целью Программы является создание к исходу 2015 года современной инфраструктуры, материально-технической базы и методологических основ функционирования системы управления безопасностью полетов, обеспечивающей значительное и неуклонное снижение уровня аварийности в государственной авиации до поступления на вооружение новых дорогостоящих авиационных комплексов и существенное снижение материального ущерба от авиационных происшествий в период их массовой эксплуатации.
Мероприятия Программы ориентированы на создание системы, способной на основе комплексного многоуровневого анализа полетной и другой информации, поступающей из авиационных формирований, осуществлять поддержку принятия руководителями государственной авиации оперативных и долговременных управленческих решений, направленных:
на устранение (исключение влияния) выявленных опасных факторов функционирования авиационной системы;
на предупреждение проявлений потенциально возможных прогнозируемых опасных факторов;
на объективное определение и директивное установление приемлемого уровня безопасности полетов в государственной авиации;
на постоянное снижение рисков, связанных с авиационной деятельностью, до приемлемого уровня.
Достижение цели Программы обеспечивается выполнением ряда задач Программы.
Задача по разработке, созданию и внедрению единой информационно-аналитической системы и автоматизированных систем контроля реализуется в рамках следующих мероприятий Программы:
выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ для разработки концепций и технических требований к разрабатываемым системам и проектам единой информационно-аналитической системы и автоматизированной системы контроля;
разработка программного обеспечения и создание аппаратных комплексов единой информационно-аналитической системы и автоматизированной системы контроля;
разработка методов и создание программного комплекса обработки и подготовки данных для их использования в системе поддержки принятия решений;
внедрение элементов единой информационно-аналитической системы и автоматизированных систем контроля;
создание и развитие инфраструктуры информационной безопасности единой информационно-аналитической системы;
создание методик работы авиационных специалистов с аппаратурой единой информационно-аналитической системы и автоматизированной системы контроля в формированиях государственной авиации.
Задача по созданию интегрированной транспортной среды связи, обеспечивающей взаимодействие органов управления и структур государственной авиации, а также доступ авиационного персонала к информационным ресурсам в области безопасности полетов, реализуется в рамках следующих мероприятий Программы:
создание базовых объектов связи и ввод в промышленную эксплуатацию телекоммуникационной системы;