ar-net.ru К субъективным причинам, а также причинам, обусловленным историческим развитием Единой системы, можно отнести большое количество специальных и запретных зон, зон ограничений полетов и опасных зон на территории страны. Сюда же относится близкое расположение аэродромов государственной и экспериментальной авиации различных ведомств к крупным гражданским аэродромам, которое приводит к большому числу пересечений маршрутов прилета и вылета авиации различных ведомств.
Технологическая и техническая обеспеченность авиационных метеорологических органов не соответствует в полной мере необходимому уровню автоматизации, предъявляемому к аэродромному оборудованию и средствам сопряжения с системами управления воздушным движением, что в значительной степени влияет на качество метеорологического обеспечения полетов, и эта ситуация с каждым годом усугубляется.
Отсутствует единая система обеспечения пользователей воздушного пространства аэронавигационной информацией. Не созданы многоуровневая служба аэронавигационной информации и государственный банк аэронавигационных данных Российской Федерации.
Функционирование системы авиационно-космического поиска и спасания России не соответствует приоритетным задачам социально-экономического развития Российской Федерации по ряду причин, в частности:
не в полной мере соответствует стандартам и рекомендуемой практике Международной организации гражданской авиации;
авиационный поиск и спасание осуществляются по принципу ведомственной принадлежности;
ряд участков воздушных трасс, включая международные, в том числе транссибирские и кроссполярные, не обеспечены в поисково-спасательном отношении;
разобщенный ведомственный подход к проведению технической политики при разработке поисковой техники и снаряжения, оснащению поисково-спасательных подразделений и выполнению поисково-спасательных работ;
существующие на сегодняшний день состав и структура дежурных сил и средств имеют ограниченную экономическую эффективность из-за отсутствия специальных воздушных судов, оснащенных современным поисково-спасательным оборудованием, и нуждаются в оптимизации;
оперативные органы единой системы авиационно-космического поиска и спасания России не интегрированы и технически не сопряжены с органами управления Единой системы, а также с автоматизированной информационно-управляющей системой Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях.
Одной из основных причин сложившейся ситуации является значительный износ технической базы Единой системы и ее ограниченные функциональные возможности.
Проведение согласованной технической политики специалистами гражданской и военной авиации всегда осуществлялось с большими трудностями, так как они в первую очередь стремились реализовывать свои ведомственные интересы. Несмотря на это, до 1991 года удавалось находить приемлемые компромиссы. Однако после перехода на рыночную экономику раздельное ведомственное финансирование разработок средств и систем, используемых при управлении воздушным движением по трассам и вне трасс, привело к тому, что вопросы проведения единой технической политики уже не рассматривались. В результате этого гражданские и военные сектора центров Единой системы стали оборудоваться различными средствами автоматизации, что потребовало их сопряжения и, соответственно, дополнительных финансовых расходов.
Главным же недостатком являлось ограниченное (недостаточное) финансирование мероприятий по модернизации системы за счет собственных внебюджетных источников, обусловленное невозможностью повышения ставок сборов за аэронавигационное обслуживание пользователей воздушного пространства, отсутствие бюджетного финансирования и длительные сроки создания и внедрения новой техники. Указанные обстоятельства, если они сохранятся и далее, приведут к тому, что сроки переходного периода, когда будут одновременно эксплуатироваться традиционные и перспективные системы, будут растянутыми, что приведет к дополнительным экономическим потерям.
В ближайшее время ситуация может еще более осложниться вследствие следующих причин:
быстрые темпы внедрения перспективных технических средств и систем, определенных Концепцией связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации, обеспечиваются во всех ведущих странах мира, и серьезное отставание России постепенно выводит ее из перспективной мировой аэронавигационной инфраструктуры, возникают серьезные проблемы с обеспечением аэронавигационного обслуживания международных полетов, интеграцией отечественной системы в европейскую и мировую системы;
процесс перехода к перспективным системам, определенным Концепцией связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации, требует повышения объема и уровня исследований, который в настоящее время существенно отстает от уровня передовых зарубежных держав;
процесс интеграции систем организации воздушного движения на национальном, региональном и мировом уровнях требует проведения единой технической политики не только в масштабах страны на базе отечественных требований и стандартов, но также и на межгосударственном уровне с использованием единых требований и стандартов Международной организации гражданской авиации. В настоящее время в России разработка унифицированных правил и схем взаимодействия, обеспечивающих гармонизацию и интеграцию отечественной и зарубежных систем, находится только на начальной стадии.
III. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Существующая Единая система, функционирующая во взаимодействии с Федеральной системой разведки и контроля воздушного пространства, является важной составной частью авиационного потенциала и инструментом защиты национальных интересов Российской Федерации в сфере использования и контроля воздушного пространства. Проблема модернизации этой системы и ее координированного развития с другими взаимодействующими системами имеет общегосударственное значение.
Модернизация Единой системы и взаимодействующих с ней систем, участвующих в аэронавигационном обслуживании пользователей воздушного пространства, должна обеспечить поэтапный переход к новой организационно-функциональной структуре с едиными гражданско-военными органами организации использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей. Для перехода к такой структуре необходимы эффективное взаимодействие всех органов исполнительной власти, производственных и научных организаций, участвующих в ее создании, а также постоянная координация этих работ.
Программа предусматривает необходимость координированного развития всех компонентов аэронавигационной системы, включая бортовые системы. Мероприятия, связанные с модернизацией бортового оборудования, планируется финансировать за счет средств пользователей воздушного пространства в соответствии с намеченными сроками путем внедрения перспективных средств на существующем парке воздушных судов либо при замене воздушных судов с выработавшим ресурсом на новые воздушные суда, которые имеют на борту необходимые системы. Таким образом, Программа является ориентиром в работе не только для предприятий промышленности, разрабатывающих технику для целей аэронавигации, но также и для пользователей воздушного пространства в их деятельности по внедрению Концепции связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации.
Обеспечение соответствия модернизируемой Единой системы требованиям отечественных и зарубежных пользователей воздушного пространства находится в сфере ответственности государства и требует координации соответствующих работ на федеральном уровне. Мероприятия по модернизации Единой системы и созданию аэронавигационной системы являются весьма капиталоемкими и требуют длительных сроков внедрения новых технологий и технических средств.
Указанные факторы предопределяют необходимость применения на федеральном уровне программно-целевого метода решения рассматриваемой проблемы путем разработки Программы.
Разработка и реализация Программы позволит обеспечить консолидированное участие органов государственной власти и организаций, научных и производственных коллективов в эффективной и целенаправленной деятельности по созданию аэронавигационной системы, развитию ее нормативной правовой, методологической и нормативно-технической базы.
IV. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода
Финансирование мероприятий модернизации Единой системы по созданию и развитию аэронавигационной системы без использования программно-целевого метода будет осуществляться за счет средств предприятий, подведомственных Федеральной аэронавигационной службе. При этом выделяемые ежегодные отчисления составят не более 3 млрд. рублей, что не позволит решить комплекс намеченных в Программе задач, основными из которых являются:
создание укрупненных районов организации воздушного движения;
повышение пропускной способности системы организации воздушного движения;
переход к современным технологиям организации воздушного движения, основанным на внедрении перспективных средств и систем связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения;
внедрение интегрированных автоматизированных систем управления воздушным движением, обеспечивающих управление воздушными судами гражданской авиации и государственной авиации на трассах и во внетрассовом воздушном пространстве;
проведение технической модернизации и автоматизации процессов метеообеспечения аэронавигации;
развитие системы авиационно-космического поиска и спасания.
Это может привести к тому, что:
внедрение новой техники и технологии будет находиться на начальной стадии, в связи с чем уровень аэронавигационной системы России к 2015 году будет соответствовать уровню систем западных стран 2000 - 2002 годов;
развитие бортового оборудования отечественных воздушных судов, совершающих полеты по зарубежным авиатрассам, будет ориентировано на тенденции внедрения перспективной техники и технологии западных стран. Наряду с хорошо оборудованными воздушными судами иностранных авиакомпаний, совершающими полеты над территорией страны, эти воздушные суда не получат существенных преимуществ от установки на борту нового оборудования, что уже в настоящее время вызывает негативное отношение как отечественных, так и иностранных авиакомпаний к качеству аэронавигационного обслуживания при полетах над территорией России;
аэронавигационная система России из-за задержек в развитии будет неспособна к интеграции в европейскую и общемировую аэронавигационную инфраструктуру, как это определено стратегией Международной организации гражданской авиации;
высокими темпами будет нарастать образовавшийся разрыв между объемами реконструкции аэропортов и модернизацией радиотехнического обеспечения полетов.
V. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах решения проблемы
В качестве возможного решения проблемы модернизации Единой системы и создания и развития аэронавигационной системы России рассматриваются 2 варианта.
Отсутствие государственной поддержки, создание и развитие аэронавигационной системы России только на коммерческой основе является 1-м вариантом решения указанной проблемы.
Этот вариант предполагает, что финансирование Программы будет осуществляться за счет собственных средств предприятий, подведомственных Федеральной аэронавигационной службе.
При этом ежегодное финансирование будет составлять не более 3 млрд. рублей в год.
В то же время потребность в финансировании только мероприятий по модернизации системы организации воздушного движения составляет около 6 - 7 млрд. рублей в год, а с учетом мероприятий в области развития системы авиационно-космического поиска и спасания и метеообеспечения полетов - 10 - 12 млрд. рублей в год.
В связи с этим:
не будет выполнен ряд важных работ, запланированных Концепцией создания и развития аэронавигационной системы России и планом мероприятий по ее реализации, непосредственно связанных с переходом к 2015 году на использование в основном перспективной техники и технологии, соответствующих Концепции связи, навигации, наблюдения и организации воздушного движения и Глобальной эксплуатационной концепции организации воздушного движения Международной организации гражданской авиации;
не будут выполнены в полном объеме работы по созданию укрупненных центров Единой системы (возможно создание только 5 из 13 таких центров);
модернизация средств и систем радиотехнического обеспечения полетов в аэродромных зонах будет в существенной степени отставать от модернизации аэродромной сети;
вследствие недостаточной пропускной способности аэронавигационной системы увеличится к концу 2015 года и в последующие годы количество задержек воздушных судов на земле и в воздухе, что приведет к ежегодным потерям пользователей воздушного пространства в размере около 1,5 млрд. рублей;
существенное отставание России от ведущих стран Европейского Союза, Соединенных Штатов Америки и Японии в темпах оснащения новой техникой и технологией для целей аэронавигации еще больше увеличится, что задержит процесс интеграции аэронавигационной системы России в европейскую и мировую аэронавигационные системы;
поток воздушных судов из Европы в Азию может сократиться вследствие более благоприятных условий полета по альтернативным маршрутам, не проходящим через территорию России, что приведет к снижению аэронавигационных сборов, взимаемых с иностранных авиакомпаний;